Élet és Irodalom, 2004. janár-június (48. évfolyam, 1-26. szám)

2004-03-05 / 10. szám - Bod Péter - Velkey Gábor: Hatalmi játékok. Önkormányzati költségvetések és területfejlesztés (7. oldal)

S­porthasonlattal élve: a központi költségvetés kiütéses győzelmet aratott - legalábbis pénzügyi ér­telemben - a helyi önkormányzatok felett. Hol vannak már azok az aranyidők, amikor a személyi jövede­lemadó 100 százaléka helyben ma­radt, amikor teljes egészében az or­szágos büdzsé finanszírozta a közal­kalmazotti és köztisztviselői béreme­léseket és pluszfeladatokat nem dele­gált csupán részbeni költségtérítéssel a településeknek a kormány. Az első önkormányzati ciklusban a relatív pénzbőség mellett a másokkal szem­beni (pl. megyei önkormányzatok) domináns szerepüket tapasztalták meg a települési önkormányzatok az újraformált közigazgatási rendszer­ben. A „négy bő esztendőnek” 1995- ben a fenyegető államcsőd és az egy évvel később életbe lépett költségve­tési konszolidációs program vetett véget. A Horn-kabinet saját politikai túlélése mellett a helyhatóságokat is súlyosan érintő pénzügyi megszorítá­sokkal egyfajta választ is kívánt adni a „gazdag önkormányzatok - sze­gény állam” ellentétre. Tény, hogy a kincstári rendszer bevezetésével drasztikusan csökkent az önkor­mányzatok forgó pénzeszköze, ami maga után vonta az addig szinte is­meretlen hitelfelvételek gyakorlatát. A szja helyben maradó része 100-ról 20 százalékra csökkent, a központ béremeléseknek immár csak felét fi­zette a kormány, miközben újabb és újabb feladatokkal bízta meg az ön­­kormányzatokat, és csak részben kompenzálta ezek költségeit. A ki­lencvenes évek derekán a közepes méretű városok és nagyvárosok egy­re inkább arra kényszerültek, hogy a korábban fejlesztésre fordított saját - főként vagyonhasznosításból és a he­lyi adóból származó - bevételeiket a folyó kiadásokra fordítsák. Igaz, ek­kor még ezek az önkormányzatok rendelkeztek tartalékokkal, gondol­junk csak a privatizációk kapcsán a belterületi földek értékesítésére.­­ A megszorító kormányzati lépések, bár elsősorban költségvetési indítta­­tásúak voltak, mégis érdemi szemlé­letváltásra utaltak. Ennek lényege rö­viden úgy foglalható össze: a köz­ponti politika szereplői a konfliktuso­kat megpróbálták helyi szintre tolni. Az önkormányzatok kasszái gyorsan kiürültek, de még ennél is hamarabb következett be az az állapot, ami a fejlesztésre fordítható pénzek eltűné­sével írható le. Az Fidesz-kormány 1998-tól, foly­tatva az előző kormány gyakorlatát, további súlyos megszorításokat lépte­tett életbe a 98-as költségvetéssel. 1999-ben már a központi béremelé­sek száz százalékát kellett a települé­sek költségvetéséből kifizetni, amit a következő évi megemelt normatívák csak részben fedeztek. Ugyanebben az évben a kormány zároltatta a helyi önkormányzati költségvetések meg­határozott részét, majd központi fel­adatok finanszírozására (árvíz, belvíz) elvonta. Ez merőben új ötlet volt. Az újabb önkormányzati feladatok pénzügyi ellátatlansága már nem is számított újdonságnak, az azonban igen, hogy 1998-ban életbe léptették a települések adóerő-képesség vizs­gálatát. Szándékában ez a lépés a for­rásokat a kedvezőbb bevételi lehető­ségekkel rendelkező (fejlettebb gaz­daságú) települések rovására a ked­vezőtlenebb helyzetű önkormányza­tok felé igyekezett átcsoportosítani. Ugyanekkor az szja helyben maradó része tizenöt százalékról ötre csök­kent. Az adóerő-képesség számításá­nak tisztességes szándékában nem kételkedve meg kell jegyeznünk, hogy ez a lépés több esetben nem ér­te el a kívánt hatást. Jellemző esetnek tartjuk, hogy például az országos gazdasági-pénzügyi mutatók alapján rosszul szereplő Békéscsaba ilyen formán csupán 42 millió forint plusztámogatásra volt jogosult, mi­közben az szja helyben maradó ré­szének változása közel 240 millió fo­rinttal rövidítette meg a helyi bü­dzsét. Az adóerő-képesség számítása rávilágított arra is, hogy a nagy intéz­ményhálózatot fenntartó és ebből kö­vetkezően sok, de rosszul fizetett al­kalmazottat foglalkoztató önkor­mányzatok és települések akár gaz­dagnak is látszhatnak (vagy legalább­is nem szegénynek), miközben a he­lyi gazdaság romokban hever. Az önkormányzatok pénzügyi elle­hetetlenítése a Fidesz-kormány alatt abban az értelemben fontos újítást hozott, hogy a központi támogatások változásai lényegesen eltérő mértékben érintették a külön­böző típusú településeket. Az addig jó helyzet lévő nagyobb városok rosszabb, míg a közsé­gek és kisvárosok jobb feltéte­lek között találták magukat. Jelentősen emelte - 125-272 százalék között (!)­­ azokat a közoktatási normatívákat (óvo­dai, általános iskolai, kollégiu­mi és napközi), amelyek sokkal inkább a kisebb lélekszámú te­lepüléseknek kedveznek, ezzel szemben a középiskolai és a szakképzési normatívák kisebb arányban növekedtek. Ez utóbbi feladatokból egy na­gyobb város (egy megyeszék­hely) lakosságszámát messze meghaladóan vállal magára. A nagyobb városok 1999-2000-re eljutottak oda, hogy a helyi adóbevételek lé­nyeges növelése mellett sem rendelkeztek a fejlesztésre for­dítható összegekkel. Értékesít­hető vagyontárgyaikat pedig már korábban eladták. Bekövetkezett az a nyilván előre eltervezett állapot, hogy szinte minden település kizá­rólag külső fejlesztési forrásból képes a maga helyzetén javíta­ni. Egy polgármester és egy képviselőtestület pontosan tisztában van azzal, hogy munkájukat a helyben lakók leginkább az alapján ítélik meg: mennyire képesek ered­ményesen lobbizni a külső fej­lesztési források megszerzésé­ért. Ez lehet a helyi önkor­mányzati politikusok közéleti túlélé­sének záloga, de a forrásszerzés egy­ben elemi helyi közösségi érdek is. Nehéz másként fogalmazni, mint úgy: a kormány - mint újraelosztó központ - politikai értelemben élet és halál urává vált az önkormány­zatok felett. A cél- és címzett támoga­tás odaítélése a közvetlen a rendszer­­váltás utáni évek szakmai ítéletei után egyre inkább átpolitizálódott, és csúcspontját az előző kabinet hivatali ideje alatt érte el, amikor megszület­tek az olyan, addig szinte nem létező fogalmak, mint az „ellenzéki város”, a „kormánypárti város” és a „semmi­képpen nem nyerhet” pályázat. Az 1996-ban megszületett magyar területfejlesztési törvény kelet-közép­­európai összehasonlításban nemcsak megállja a helyét, hanem kimondot­tan progresszívnak is nevezhető. Az EU legfontosabb idevonatkozó elvei­re - szubszilidaritás, decentralizáció, forráskoncentráció, partnerség, mo­nitoring - épül, ám az elmúlt évek történéseinek ismeretében kijelent­hetjük: a kialakult hazai gyakorlat el­lentmond az uniós elvek érvényesü­lésének. A térség országgyűlési kép­viselői mellett az EU-s pályázati lehe­tőségekkel, illetve 2003 előtt a kizá­rólag hazai fejlesztési források elosz­tását végző kormánnyal és miniszté­riumokkal a legfőbb kapcsolattartók a megyei önkormányzatok elnökei, a megyei apparátusok vezető tisztség­­viselői váltak. A „kijárás” technikája, ahelyett, hogy gyengült vagy kimúlt volna, újra a legeredményesebb poli­tikai fegyverré vált. A területfejlesztési törvény elfoga­dásával létrejöttek a megyei fejlesz­tési tanácsok, és rögzítették a határ­körükbe utalt forrásokat. Ezzel a közigazgatás középszintjén - vagyis a megye szintjén - megjelent a pén­zek elosztásának jogával bíró hatalmi központ. E testület tagjai részben politikai, részben szakmai szereplők­ből és részben kistérségi delegáltak­ból verbuválódott. A megyei terület­­fejlesztési tanács - néhány kivételtől eltekintve - két módon osztotta el a rendelkezésére álló pénzt. Az egyik, hogy egy mindenki által elfogadott technikával továbbosztotta a forráso­kat, és a tényleges döntéseket a kis­térségekre bízta. A másik modellt „alku- és cseremodellnek” nevezhet­nénk, amelyben alkuk, összefogások, alkalmi szövetségek és kölcsönös kompromisszumok alapján születtek a döntések. Azonban még ez utóbbi is nagyon távol állt az EU-irányelvek alapján megfogalmazott hazai terü­letfejlesztési törvénytől. A Fidesz­­kormányzat ezen a területen is nagy változást hozott, régióként azzal, hogy a decentralizált források felett rendelkező területfejlesztési taná­csok tagjai között (megyei és regio­nális) jogszabályokkal biztosította a kormánypárti többséget azzal, hogy a tanácsokból kihagyták a szakmai szervezetek (kamarák, munkaügyi tanács, munkaügyi központ) dele­gáltjait. A regionális tanácsokban pe­dig egyszerűen a kormányzati oldal arányának növelésével érték el a kormányzati többséget. Ez a terület­­fejlesztési tanácstagok kiválasztását módosító törvény tovább erősítette a megyei és regionális tanácsokba a megyei elnökök addig sem gyenge pozícióit. (Ne felejtsük: az előző ön­­kormányzati ciklusban 17 kormány­­párti megyei elnök „igazgatott” 19 megyét! Ma ugyanez a helyzet, csak a legnagyobb kormányzópárt neve időközben változott.) Az ágazati mi­nisztériumok politikai szereplői ép­pen a megyei elnökön keresztül in­formálódnak a pályázatokról, így büntetni és jutalmazni képesek. Ez­zel is közvetlenül befolyásolva a helyi politikát és reményeik szerint a vá­lasztási eredményeket. Az más kér­dés­­ és az utókor mindentudása hogy ez mennyire nem sikerült. Az önkormányzatoknál dolgozó pénzügyi szakemberek véleménye szerint előkészítetlenül bonyolította le a kormány a 2002. szeptember elsejé­vel életbe lépő közalkalmazotti, köz­­tisztviselői alapilletmények ötvenszá­zalékos megemelését. Igaz, arra az évre még a központi költségvetés biz­tosította a kifizetésekhez szükséges különbözetet. A rákövetkező évben részben ismét csak az önkormány­zatoknak kellett volna kigazdálkodni­uk az illetményemelés nem csekély hányadát, ami sok helyütt megoldha­tatlan feladat lett volna. A kormány ezt felismerve az Önhibáján kívül for­ráshiányos önkormányzatok (Önhiki) pénzalapjához hasonlóan lét­rehozta az ún. Bérhiki-t. Ebből a pénzalapból azonban csak azok a helyhatóságok voltak jogosultak részesedni, ahol az önkormányzati bevételek nö­vekménye (pl. iparűzési adó, súlyadó) nem fedezte a meg­emelt illetmény kifizetéséhez szükséges összeget. Számos te­lepülés, köztük is jellemzően a nagytelepülések, éppen ezért nem tudott élni a Bérhi­­ki lehetőségével. De érdemes felfigyelni arra, hogy filozófiá­jában mennyire helytelen irányba igyekezett kényszerí­teni ez a lépés az önkormány­zatokat. Jogos elvárás lenne a településen lakóktól, hogy helyhatóságok a helyi adóbe­vételekből finanszírozzák fej­lesztéseiket. Csakhogy ezeket a bevételeket a helyhatóságok már a kilencvenes évek máso­dik felében kénytelen voltak saját működésükre fordítani. A Bérhiki pedig egyenesen erre kötelezte őket. A fejlesz­tésre szánt forrásokat tehát egyre gyorsuló és egyre na­gyobb ütemben kellett a mű­ködési kiadásokra fordítani. A 2004-es költségvetés főbb számainak tavaly nyár végi el­ső ismertetésekor még a kor­mánypárti polgármestereknek is a hideg futkározott a hátán, mert azt olvashatták ki belőle, hogy nominális értékben sem nő az önkormányzatok támo­gatása. Pedig már akkor tudni lehetett, hogy drasztikusan emelkednek az energiaárak és a hoz­zájuk kapcsolódó általános forgalmi adó is. A kormány kénytelen-kellet­len közel harmincmilliárd forinttal növelte a helyhatóságok finanszíro­zására szánt összeget, ám nem mellé­kes megjegyezni, hogy ennek az ösz­­szegnek a jelentős része a vidéki vá­rosok helyi tömegközlekedésének ki­egészítő támogatására megy el. A többlettámogatás részét képezte az a közel tízmilliárd is, amit az önkor­mányzatokat érintő uniós pályázatok önerős részének előteremtésére kü­lönített el a kormány. Lamperth Mó­nika a költségvetési megszorításokra hivatkozva február 17-én jelentette be, tízmilliárdnyi fejlesztési forrást vonnak el a településektől. Számítá­sok szerint az önkormányzatoknak nyújtott központi hozzájárulás mér­téke idén közel 4,8 százalékkal ha­ladja meg a tavalyi szintet. A pénz­ügyileg már rég kényszerpályán mozgó településeken azonban a ki­adások növekedésének szintje 2004- ben százalékpontokkal fogja megha­ladni az előbb említett mutatót. Idén nem kizárólag létszámleépí­téssel teszi lehetővé a kormányzat az inflációkövető béremelést, ám az leg­alábbis elgondolkodtató, hogy a megemelt normatíva nem elég a bér­emelésre. A témában dúló olykor szenvedélyes viták ellenére nincs független felmérés arról, valóban lé­tezik-e túlfoglalkoztatás az önkor­mányzati szektorban. (Lehet, hogy igen, csak ezt még senki nem vizsgál­ta komolyan.) A létszámleépítés ellen szól, hogy az uniós csatlakozás nem csekély többletfeladatot igényel az önkormányzatoktól is. Ha más terü­leten nem, akkor az EU-s pályázatok területén. Minthogy ebből a pénz­alapból olyan külső fejlesztési forrá­sokhoz lehet jutni, amilyenekről a magyar önkormányzatok eddig nem is álmodhattak, feltételezhető, hogy a polgármesteri hivatalokat komoly mértékben megerősítik területfej­lesztésben, pályázatírásban és lebo­nyolításban jártas szakemberekkel. Azaz a kormány szándékával ellen­tétben egy helyhatóság vélhetően ak­kor jár el helyesen, ha létszámnöve­léssel reagál az uniós csatlakozásra. Szerencsére egyelőre csak ötlet szintjén merült fel annak lehetősége, hogy a települések a jövőben ne le­gyenek jogosultak iparűzési adó kive­tésére. Az ötlet felvetői Szlovákiával példálóznak, ahol ez az adónem is­meretlen. Egy pillanatra játsszunk el a számokkal! Egy közepes nagyságú magyar város önkormányzatának éves költségvetése hozzávetőlegesen 13-14 milliárd forint. Ugyanezen vá­ros önkormányzatának - nem külö­nösebben jó gazdasági adottságokkal, például Kelet-Magyarországon - kö­zel kétmilliárd forint bevétele szárma­zik a helyi adókból, döntő hányada az iparűzési adóból. Egyetlen általunk megkérdezett önkormányzati szak­embernek sincs még csak ötlete sem, honnan lehetne pótolni a kieső össze­get. Hacsak valóban nem vezetik be a valódi érték alapú ingatlanadót, aho­gyan az Csillag István miniszter nem­régiben megtartott sajtótájékoztató­ján elhangzott. Pedig az iparűzési adó megszüntetésének ötlete kapcsán egyetlen szó sem hangzott el arról, hogy ezzel párhuzamosan növekedne az önkormányzatokat megillető köz­­ponti, állami támogatás. * A fentiekhez mérten - és visszatérve a területfejlesztési kérdésekhez - nincs komoly jelentősége a kistérségi megbízottak Fidesz-éra alatti cinikus kinevezési gyakorlatának. Ez csupán a pártkatonák jövedelemhez juttatá­sát szolgálta a területfejlesztést komo­lyan segíteni szándékozó kormányza­ti lépés helyett. Hogy az Medgyessy­­kormány ugyanilyen kifizetőhelynek tekinti a kistérségi megbízotti posz­tot, arról Nagy Sándor és az akkor még hivatalban lévő Kiss Elemér ha­tásosan meggyőzte az érdeklődőket 2002 utolsó harmadában. A területfejlesztés kérdését verbáli­san erőteljesen favorizáló Medgyessy Péter azt ígérte, kormánya nagy hangsúlyt fektet az országon belüli te­rületi különbségek mérséklésére. Már csak azért is, mert hazánk 150 kistérsége közül 88 elmaradottnak te­kinthető. (A kistérségek száma 2003 decemberében 168-ra emelkedett.) Ha ezt a gondolatsort korábban vet­tük papírra, néhány kérdést aligha kerültünk volna meg. Változik-e a megyei és a regionális fejlesztési taná­csok összetétele? Sikerül-e érvényt szerezni a hatályban lévő területfej­lesztési törvény EU-ajánlások ihlette előírásainak? Mennyire sikerül gátat szabni a politikai „kijárás” gyakorlatá­nak? Véget lehet-e vetni a „kormány­­párti” és az „ellenzéki település” meg­különböztetésének? Módot ad-e a központi költségvetés, hogy a terület­­fejlesztési tanácsok hatáskörébe utalt források összege növekedjen? E kérdések java része alighanem okafogyottá vált. Nem azért, mert a magyar politikai elit hirtelen nagyko­rúvá vált, hanem az EU-csatlakozás miatt. Gyökeres változás zajlik a ma­gyar területfejlesztésben és az önkor­mányzatok pályázati feltételrendsze­rében. Várhatóan olyan forrásszerző technikák váltják fel az eddigi érdek­­kijárásra alapozott rendszert, ame­lyek a korábbiaknál lényegesen eg­zaktabban, elfogulatlanabbul és szak­szerűbben képesek rangsorolni az egymással is versengő fejlesztési el­képzeléseket. Éppen ezért egyetlen kormány sem találhatja magát az új­raelosztó központ szerepében, amely, ha képletesen is, de élet és ha­lál urának képzelte magát az önkor­mányzatok külső fejlesztési forráso­kért vívott harcában. BOD PÉTER-VELKEY GÁBOR: Hatalmi játékok Önkormányzati költségvetések és területfejlesztés A kormány és az ellenzék is egyetért abban, hogy az önkormányzatok feladataik ellátásához - nem utolsósorban a központi költségvetés szűkmarkúsága miatt - nem kapják meg a szükséges pénzt. Medgyes­­sy Péter nem sokkal miniszterelnöki beiktatása után, a helyi önkor­mányzatok napján mondott beszédében tarthatatlannak nevezte ezt a helyzetet, változással kecsegtetett. Ám a 2003-as költségvetés elfoga­dása nyilvánvalóvá tette, hogy ez az ígéret is csak szép szó maradt. Az azonban tény, hogy már ebben az évben az szja helyben maradó ará­nya meghaladja a most érvényben lévő ötszázalékos szintet, és a gép­kocsik után fizetendő súlyadónak sem csupán fele, hanem annak egé­sze illeti az önkormányzatokat. A rendszerváltás óta eltelt 13-14 év mó­dot kínál az önkormányzatok és a központi költségvetés pénzügyi mér­legének áttekintéséhez, de egyben azt is megmutatja, mennyire (nem) váltotta be a hozzá fűzött reményeket a területfejlesztési törvény, amelynek alanyai megint csak leginkább a helyi önkormányzatok. Somlyó György rajza (Bod Péter újságíró, területfejlesztési refe­rens, Velkey Gábor szociológus, Békéscsaba Megyei Jogú Város alpolgármestere) 2004. MÁRCIUS 5. ÉLET ÉS ÍR IRODALOM

Next