Élet és Irodalom, 2004. janár-június (48. évfolyam, 1-26. szám)
2004-03-05 / 10. szám - Bod Péter - Velkey Gábor: Hatalmi játékok. Önkormányzati költségvetések és területfejlesztés (7. oldal)
Sporthasonlattal élve: a központi költségvetés kiütéses győzelmet aratott - legalábbis pénzügyi értelemben - a helyi önkormányzatok felett. Hol vannak már azok az aranyidők, amikor a személyi jövedelemadó 100 százaléka helyben maradt, amikor teljes egészében az országos büdzsé finanszírozta a közalkalmazotti és köztisztviselői béremeléseket és pluszfeladatokat nem delegált csupán részbeni költségtérítéssel a településeknek a kormány. Az első önkormányzati ciklusban a relatív pénzbőség mellett a másokkal szembeni (pl. megyei önkormányzatok) domináns szerepüket tapasztalták meg a települési önkormányzatok az újraformált közigazgatási rendszerben. A „négy bő esztendőnek” 1995- ben a fenyegető államcsőd és az egy évvel később életbe lépett költségvetési konszolidációs program vetett véget. A Horn-kabinet saját politikai túlélése mellett a helyhatóságokat is súlyosan érintő pénzügyi megszorításokkal egyfajta választ is kívánt adni a „gazdag önkormányzatok - szegény állam” ellentétre. Tény, hogy a kincstári rendszer bevezetésével drasztikusan csökkent az önkormányzatok forgó pénzeszköze, ami maga után vonta az addig szinte ismeretlen hitelfelvételek gyakorlatát. A szja helyben maradó része 100-ról 20 százalékra csökkent, a központ béremeléseknek immár csak felét fizette a kormány, miközben újabb és újabb feladatokkal bízta meg az önkormányzatokat, és csak részben kompenzálta ezek költségeit. A kilencvenes évek derekán a közepes méretű városok és nagyvárosok egyre inkább arra kényszerültek, hogy a korábban fejlesztésre fordított saját - főként vagyonhasznosításból és a helyi adóból származó - bevételeiket a folyó kiadásokra fordítsák. Igaz, ekkor még ezek az önkormányzatok rendelkeztek tartalékokkal, gondoljunk csak a privatizációk kapcsán a belterületi földek értékesítésére. A megszorító kormányzati lépések, bár elsősorban költségvetési indíttatásúak voltak, mégis érdemi szemléletváltásra utaltak. Ennek lényege röviden úgy foglalható össze: a központi politika szereplői a konfliktusokat megpróbálták helyi szintre tolni. Az önkormányzatok kasszái gyorsan kiürültek, de még ennél is hamarabb következett be az az állapot, ami a fejlesztésre fordítható pénzek eltűnésével írható le. Az Fidesz-kormány 1998-tól, folytatva az előző kormány gyakorlatát, további súlyos megszorításokat léptetett életbe a 98-as költségvetéssel. 1999-ben már a központi béremelések száz százalékát kellett a települések költségvetéséből kifizetni, amit a következő évi megemelt normatívák csak részben fedeztek. Ugyanebben az évben a kormány zároltatta a helyi önkormányzati költségvetések meghatározott részét, majd központi feladatok finanszírozására (árvíz, belvíz) elvonta. Ez merőben új ötlet volt. Az újabb önkormányzati feladatok pénzügyi ellátatlansága már nem is számított újdonságnak, az azonban igen, hogy 1998-ban életbe léptették a települések adóerő-képesség vizsgálatát. Szándékában ez a lépés a forrásokat a kedvezőbb bevételi lehetőségekkel rendelkező (fejlettebb gazdaságú) települések rovására a kedvezőtlenebb helyzetű önkormányzatok felé igyekezett átcsoportosítani. Ugyanekkor az szja helyben maradó része tizenöt százalékról ötre csökkent. Az adóerő-képesség számításának tisztességes szándékában nem kételkedve meg kell jegyeznünk, hogy ez a lépés több esetben nem érte el a kívánt hatást. Jellemző esetnek tartjuk, hogy például az országos gazdasági-pénzügyi mutatók alapján rosszul szereplő Békéscsaba ilyen formán csupán 42 millió forint plusztámogatásra volt jogosult, miközben az szja helyben maradó részének változása közel 240 millió forinttal rövidítette meg a helyi büdzsét. Az adóerő-képesség számítása rávilágított arra is, hogy a nagy intézményhálózatot fenntartó és ebből következően sok, de rosszul fizetett alkalmazottat foglalkoztató önkormányzatok és települések akár gazdagnak is látszhatnak (vagy legalábbis nem szegénynek), miközben a helyi gazdaság romokban hever. Az önkormányzatok pénzügyi ellehetetlenítése a Fidesz-kormány alatt abban az értelemben fontos újítást hozott, hogy a központi támogatások változásai lényegesen eltérő mértékben érintették a különböző típusú településeket. Az addig jó helyzet lévő nagyobb városok rosszabb, míg a községek és kisvárosok jobb feltételek között találták magukat. Jelentősen emelte - 125-272 százalék között (!) azokat a közoktatási normatívákat (óvodai, általános iskolai, kollégiumi és napközi), amelyek sokkal inkább a kisebb lélekszámú településeknek kedveznek, ezzel szemben a középiskolai és a szakképzési normatívák kisebb arányban növekedtek. Ez utóbbi feladatokból egy nagyobb város (egy megyeszékhely) lakosságszámát messze meghaladóan vállal magára. A nagyobb városok 1999-2000-re eljutottak oda, hogy a helyi adóbevételek lényeges növelése mellett sem rendelkeztek a fejlesztésre fordítható összegekkel. Értékesíthető vagyontárgyaikat pedig már korábban eladták. Bekövetkezett az a nyilván előre eltervezett állapot, hogy szinte minden település kizárólag külső fejlesztési forrásból képes a maga helyzetén javítani. Egy polgármester és egy képviselőtestület pontosan tisztában van azzal, hogy munkájukat a helyben lakók leginkább az alapján ítélik meg: mennyire képesek eredményesen lobbizni a külső fejlesztési források megszerzéséért. Ez lehet a helyi önkormányzati politikusok közéleti túlélésének záloga, de a forrásszerzés egyben elemi helyi közösségi érdek is. Nehéz másként fogalmazni, mint úgy: a kormány - mint újraelosztó központ - politikai értelemben élet és halál urává vált az önkormányzatok felett. A cél- és címzett támogatás odaítélése a közvetlen a rendszerváltás utáni évek szakmai ítéletei után egyre inkább átpolitizálódott, és csúcspontját az előző kabinet hivatali ideje alatt érte el, amikor megszülettek az olyan, addig szinte nem létező fogalmak, mint az „ellenzéki város”, a „kormánypárti város” és a „semmiképpen nem nyerhet” pályázat. Az 1996-ban megszületett magyar területfejlesztési törvény kelet-középeurópai összehasonlításban nemcsak megállja a helyét, hanem kimondottan progresszívnak is nevezhető. Az EU legfontosabb idevonatkozó elveire - szubszilidaritás, decentralizáció, forráskoncentráció, partnerség, monitoring - épül, ám az elmúlt évek történéseinek ismeretében kijelenthetjük: a kialakult hazai gyakorlat ellentmond az uniós elvek érvényesülésének. A térség országgyűlési képviselői mellett az EU-s pályázati lehetőségekkel, illetve 2003 előtt a kizárólag hazai fejlesztési források elosztását végző kormánnyal és minisztériumokkal a legfőbb kapcsolattartók a megyei önkormányzatok elnökei, a megyei apparátusok vezető tisztségviselői váltak. A „kijárás” technikája, ahelyett, hogy gyengült vagy kimúlt volna, újra a legeredményesebb politikai fegyverré vált. A területfejlesztési törvény elfogadásával létrejöttek a megyei fejlesztési tanácsok, és rögzítették a határkörükbe utalt forrásokat. Ezzel a közigazgatás középszintjén - vagyis a megye szintjén - megjelent a pénzek elosztásának jogával bíró hatalmi központ. E testület tagjai részben politikai, részben szakmai szereplőkből és részben kistérségi delegáltakból verbuválódott. A megyei területfejlesztési tanács - néhány kivételtől eltekintve - két módon osztotta el a rendelkezésére álló pénzt. Az egyik, hogy egy mindenki által elfogadott technikával továbbosztotta a forrásokat, és a tényleges döntéseket a kistérségekre bízta. A másik modellt „alku- és cseremodellnek” nevezhetnénk, amelyben alkuk, összefogások, alkalmi szövetségek és kölcsönös kompromisszumok alapján születtek a döntések. Azonban még ez utóbbi is nagyon távol állt az EU-irányelvek alapján megfogalmazott hazai területfejlesztési törvénytől. A Fideszkormányzat ezen a területen is nagy változást hozott, régióként azzal, hogy a decentralizált források felett rendelkező területfejlesztési tanácsok tagjai között (megyei és regionális) jogszabályokkal biztosította a kormánypárti többséget azzal, hogy a tanácsokból kihagyták a szakmai szervezetek (kamarák, munkaügyi tanács, munkaügyi központ) delegáltjait. A regionális tanácsokban pedig egyszerűen a kormányzati oldal arányának növelésével érték el a kormányzati többséget. Ez a területfejlesztési tanácstagok kiválasztását módosító törvény tovább erősítette a megyei és regionális tanácsokba a megyei elnökök addig sem gyenge pozícióit. (Ne felejtsük: az előző önkormányzati ciklusban 17 kormánypárti megyei elnök „igazgatott” 19 megyét! Ma ugyanez a helyzet, csak a legnagyobb kormányzópárt neve időközben változott.) Az ágazati minisztériumok politikai szereplői éppen a megyei elnökön keresztül informálódnak a pályázatokról, így büntetni és jutalmazni képesek. Ezzel is közvetlenül befolyásolva a helyi politikát és reményeik szerint a választási eredményeket. Az más kérdés és az utókor mindentudása hogy ez mennyire nem sikerült. Az önkormányzatoknál dolgozó pénzügyi szakemberek véleménye szerint előkészítetlenül bonyolította le a kormány a 2002. szeptember elsejével életbe lépő közalkalmazotti, köztisztviselői alapilletmények ötvenszázalékos megemelését. Igaz, arra az évre még a központi költségvetés biztosította a kifizetésekhez szükséges különbözetet. A rákövetkező évben részben ismét csak az önkormányzatoknak kellett volna kigazdálkodniuk az illetményemelés nem csekély hányadát, ami sok helyütt megoldhatatlan feladat lett volna. A kormány ezt felismerve az Önhibáján kívül forráshiányos önkormányzatok (Önhiki) pénzalapjához hasonlóan létrehozta az ún. Bérhiki-t. Ebből a pénzalapból azonban csak azok a helyhatóságok voltak jogosultak részesedni, ahol az önkormányzati bevételek növekménye (pl. iparűzési adó, súlyadó) nem fedezte a megemelt illetmény kifizetéséhez szükséges összeget. Számos település, köztük is jellemzően a nagytelepülések, éppen ezért nem tudott élni a Bérhiki lehetőségével. De érdemes felfigyelni arra, hogy filozófiájában mennyire helytelen irányba igyekezett kényszeríteni ez a lépés az önkormányzatokat. Jogos elvárás lenne a településen lakóktól, hogy helyhatóságok a helyi adóbevételekből finanszírozzák fejlesztéseiket. Csakhogy ezeket a bevételeket a helyhatóságok már a kilencvenes évek második felében kénytelen voltak saját működésükre fordítani. A Bérhiki pedig egyenesen erre kötelezte őket. A fejlesztésre szánt forrásokat tehát egyre gyorsuló és egyre nagyobb ütemben kellett a működési kiadásokra fordítani. A 2004-es költségvetés főbb számainak tavaly nyár végi első ismertetésekor még a kormánypárti polgármestereknek is a hideg futkározott a hátán, mert azt olvashatták ki belőle, hogy nominális értékben sem nő az önkormányzatok támogatása. Pedig már akkor tudni lehetett, hogy drasztikusan emelkednek az energiaárak és a hozzájuk kapcsolódó általános forgalmi adó is. A kormány kénytelen-kelletlen közel harmincmilliárd forinttal növelte a helyhatóságok finanszírozására szánt összeget, ám nem mellékes megjegyezni, hogy ennek az öszszegnek a jelentős része a vidéki városok helyi tömegközlekedésének kiegészítő támogatására megy el. A többlettámogatás részét képezte az a közel tízmilliárd is, amit az önkormányzatokat érintő uniós pályázatok önerős részének előteremtésére különített el a kormány. Lamperth Mónika a költségvetési megszorításokra hivatkozva február 17-én jelentette be, tízmilliárdnyi fejlesztési forrást vonnak el a településektől. Számítások szerint az önkormányzatoknak nyújtott központi hozzájárulás mértéke idén közel 4,8 százalékkal haladja meg a tavalyi szintet. A pénzügyileg már rég kényszerpályán mozgó településeken azonban a kiadások növekedésének szintje 2004- ben százalékpontokkal fogja meghaladni az előbb említett mutatót. Idén nem kizárólag létszámleépítéssel teszi lehetővé a kormányzat az inflációkövető béremelést, ám az legalábbis elgondolkodtató, hogy a megemelt normatíva nem elég a béremelésre. A témában dúló olykor szenvedélyes viták ellenére nincs független felmérés arról, valóban létezik-e túlfoglalkoztatás az önkormányzati szektorban. (Lehet, hogy igen, csak ezt még senki nem vizsgálta komolyan.) A létszámleépítés ellen szól, hogy az uniós csatlakozás nem csekély többletfeladatot igényel az önkormányzatoktól is. Ha más területen nem, akkor az EU-s pályázatok területén. Minthogy ebből a pénzalapból olyan külső fejlesztési forrásokhoz lehet jutni, amilyenekről a magyar önkormányzatok eddig nem is álmodhattak, feltételezhető, hogy a polgármesteri hivatalokat komoly mértékben megerősítik területfejlesztésben, pályázatírásban és lebonyolításban jártas szakemberekkel. Azaz a kormány szándékával ellentétben egy helyhatóság vélhetően akkor jár el helyesen, ha létszámnöveléssel reagál az uniós csatlakozásra. Szerencsére egyelőre csak ötlet szintjén merült fel annak lehetősége, hogy a települések a jövőben ne legyenek jogosultak iparűzési adó kivetésére. Az ötlet felvetői Szlovákiával példálóznak, ahol ez az adónem ismeretlen. Egy pillanatra játsszunk el a számokkal! Egy közepes nagyságú magyar város önkormányzatának éves költségvetése hozzávetőlegesen 13-14 milliárd forint. Ugyanezen város önkormányzatának - nem különösebben jó gazdasági adottságokkal, például Kelet-Magyarországon - közel kétmilliárd forint bevétele származik a helyi adókból, döntő hányada az iparűzési adóból. Egyetlen általunk megkérdezett önkormányzati szakembernek sincs még csak ötlete sem, honnan lehetne pótolni a kieső összeget. Hacsak valóban nem vezetik be a valódi érték alapú ingatlanadót, ahogyan az Csillag István miniszter nemrégiben megtartott sajtótájékoztatóján elhangzott. Pedig az iparűzési adó megszüntetésének ötlete kapcsán egyetlen szó sem hangzott el arról, hogy ezzel párhuzamosan növekedne az önkormányzatokat megillető központi, állami támogatás. * A fentiekhez mérten - és visszatérve a területfejlesztési kérdésekhez - nincs komoly jelentősége a kistérségi megbízottak Fidesz-éra alatti cinikus kinevezési gyakorlatának. Ez csupán a pártkatonák jövedelemhez juttatását szolgálta a területfejlesztést komolyan segíteni szándékozó kormányzati lépés helyett. Hogy az Medgyessykormány ugyanilyen kifizetőhelynek tekinti a kistérségi megbízotti posztot, arról Nagy Sándor és az akkor még hivatalban lévő Kiss Elemér hatásosan meggyőzte az érdeklődőket 2002 utolsó harmadában. A területfejlesztés kérdését verbálisan erőteljesen favorizáló Medgyessy Péter azt ígérte, kormánya nagy hangsúlyt fektet az országon belüli területi különbségek mérséklésére. Már csak azért is, mert hazánk 150 kistérsége közül 88 elmaradottnak tekinthető. (A kistérségek száma 2003 decemberében 168-ra emelkedett.) Ha ezt a gondolatsort korábban vettük papírra, néhány kérdést aligha kerültünk volna meg. Változik-e a megyei és a regionális fejlesztési tanácsok összetétele? Sikerül-e érvényt szerezni a hatályban lévő területfejlesztési törvény EU-ajánlások ihlette előírásainak? Mennyire sikerül gátat szabni a politikai „kijárás” gyakorlatának? Véget lehet-e vetni a „kormánypárti” és az „ellenzéki település” megkülönböztetésének? Módot ad-e a központi költségvetés, hogy a területfejlesztési tanácsok hatáskörébe utalt források összege növekedjen? E kérdések java része alighanem okafogyottá vált. Nem azért, mert a magyar politikai elit hirtelen nagykorúvá vált, hanem az EU-csatlakozás miatt. Gyökeres változás zajlik a magyar területfejlesztésben és az önkormányzatok pályázati feltételrendszerében. Várhatóan olyan forrásszerző technikák váltják fel az eddigi érdekkijárásra alapozott rendszert, amelyek a korábbiaknál lényegesen egzaktabban, elfogulatlanabbul és szakszerűbben képesek rangsorolni az egymással is versengő fejlesztési elképzeléseket. Éppen ezért egyetlen kormány sem találhatja magát az újraelosztó központ szerepében, amely, ha képletesen is, de élet és halál urának képzelte magát az önkormányzatok külső fejlesztési forrásokért vívott harcában. BOD PÉTER-VELKEY GÁBOR: Hatalmi játékok Önkormányzati költségvetések és területfejlesztés A kormány és az ellenzék is egyetért abban, hogy az önkormányzatok feladataik ellátásához - nem utolsósorban a központi költségvetés szűkmarkúsága miatt - nem kapják meg a szükséges pénzt. Medgyessy Péter nem sokkal miniszterelnöki beiktatása után, a helyi önkormányzatok napján mondott beszédében tarthatatlannak nevezte ezt a helyzetet, változással kecsegtetett. Ám a 2003-as költségvetés elfogadása nyilvánvalóvá tette, hogy ez az ígéret is csak szép szó maradt. Az azonban tény, hogy már ebben az évben az szja helyben maradó aránya meghaladja a most érvényben lévő ötszázalékos szintet, és a gépkocsik után fizetendő súlyadónak sem csupán fele, hanem annak egésze illeti az önkormányzatokat. A rendszerváltás óta eltelt 13-14 év módot kínál az önkormányzatok és a központi költségvetés pénzügyi mérlegének áttekintéséhez, de egyben azt is megmutatja, mennyire (nem) váltotta be a hozzá fűzött reményeket a területfejlesztési törvény, amelynek alanyai megint csak leginkább a helyi önkormányzatok. Somlyó György rajza (Bod Péter újságíró, területfejlesztési referens, Velkey Gábor szociológus, Békéscsaba Megyei Jogú Város alpolgármestere) 2004. MÁRCIUS 5. ÉLET ÉS ÍR IRODALOM