Figyelő, 1984. január-június (28. évfolyam, 1-26. szám)
1984-01-05 / 1. szám
1984. JANUÁR 5 Csemo) A tervezés szerepe az irányításban A népgazdasági tervezés hatóköréről, módszereiről, a terv és piac viszonyáról évtizedek óta vitáznak a szocialista országok közgazdászai. A Friss István születésének 80. évfordulója alkalmából rendezett tudományos emlékülésen Hetényi István pénzügyminiszter a népgazdasági tervezés megújulásának néhány időszerű kérdéséről beszélt. Reformlépéseinknek a népgazdasági tervezés fejlesztésével is erősíteniük kell a gazdasági-társadalmi folyamatok tudatos irányítását. Miközben a népgazdasági tervnek tulajdonított egyes korábbi jegyek gyengülnek vagy meg is szűnnek, ez a legkevésbé sem érinti a népgazdasági tervezés alapját, a szocialista gazdaságépítés tudatos irányítása iránti igényt. Hogyan marad, illetve válik a tervezés a társadalmi-gazdasági fejlődés jelentős tényezőjévé, milyen változtatások szükségesek ehhez a változó körülmények között? E kérdés egy sor elvi problémát vet fel, többek közt a tervezésnek az irányítás egész rendszerébe való jobb beillesztésének szükségességét, és természetszerűleg a tervezés módszereinek a fejlesztését is. Ez nemcsak mennyiségi igazítást igényel a tervben és a tervezésben (például azt, hogy milyen mutatókat tartalmazzon a népgazdasági terv), hanem szélesebb körű megújulását is. Előrebocsátom, hogy az itt felvetett problémák egy részében valóban csak a kérdésfelvetésig jutottam; tudományosan megalapozott válaszadásra nem vállalkozhatom. Megjegyzéseim sokszor csak reflexiók a tudomány és gyakorlat határmezsgyéiről. A gazdasági reformfolyamat részeként a népgazdasági tervezés és a tervek tartalma folyamatosan fejlődik. A tervezés alapkérdését jelentő koordináció módszertanilag tökéletesebbé vált, gazdagodott. Kialakulóban van a koordinációnak kvantitatív szintézis néven ismert modellje; sok vonatkozásban javul a tervcélok és a szabályozók kölcsönhatásokon alapuló kapcsolata, a jövedelmek és elosztásuk összehangoltsága. Minőségi változást mutat a tervezéshez felhasznált elemzések, prognózisok, koncepciók színvonala és hasznosításuk a tervkészítésben. Biztató vonás a társadalmi vonatkozások fokozott figyelembevétele a gazdasági tervezésben. Itt persze nehézségekkel kell számolni, mivel a társadalmi vonatkozások integrálása jórészt nem kvantitatív jellegű, miközben a kialakult tervezési módszerek elsősorban a kvantitatív összefüggések megragadására képesek. A kétségtelen fejlődés ellenére kérdéses, hogy a tervek teljesebb választ adnak-e a társadalmi-gazdasági fejlődés kihívásaira, mint 10-15 évvel ezelőtt. Ez nem írható egyszerűen a külgazdasági feltételek romlásának a számlájára. A tervezésben is okot kell keresnünk. Míg a jövedelmek elosztásában a tervek kisebb-nagyobb hibahatárokkal uralkodó szerepet játszanak, addig a termelés hatékonysága, az intenzív fejlődéstől követelt strukturális változások létrehozásában a terv kevesebbet ad, mint amit tőle várnak. A túlhaladott részletezettség megszüntetése megszabadította a terveket az alkalmazkodást gátló vonásoktól, de kevésbé tudatosult, hogy miben kell és tud a tervezés) gazdagodni ahhoz, hogy az irányítás koordinált alapja, súlyponti eszköze legyen a továbbiakban is. Hogyan alakulhat irányzatszerűen a népgazdasági tervezés és tervek szerepe az irányításban? A korábbi általános tervezési tételek jó része valószínűleg a továbbiakban is érvényes, egy részükről azonban kiderült vagy kiderülhet, hogy nem alaptételek, hanem csupán a tervutasításos irányítás következményei, más részüknek pedig az értelmezése szorul korszerűsítésre. Mielőtt ezt elemezném, meg kell jegyeznem, hogy 1968 óta ugyan több vita is folyt a tervezés és tervszerűség kapcsolatáról, de benyomásom szerint a tervezés, a tervek, valamint a tervszerűség kapcsolata a gyakorlat (és a gyakorlatra épített viták) szempontjából nem kielégítően tisztázott. A tervszerűség korábbi abszolutizálása, azonosítása a tervekkel, nem számolt a tudatosság objektív korlátozottságával. A gyakorlat megmutatta, hogy a tervnek a tervszerűséggel való merev azonosítása esetenként kényszerű ellentétbe állította a tervszerűséget a racionalitással. A negatív jelenségek erősítették azt a felfogást, amely szerint a tervszerűséget el kell szakítani a tervektől, mert tervszerű fejlődés az, amelyben „a dolgok jól mennek”, az életszínvonal rendszeresen növekszik, az árszínvonal növekedése alacsony stb. Jobb megközelítése lenne a dolgoknak, ha a tervezés és a terv hatókörét (tartalmát), az irányítás egyéb elemeivel való kapcsolatát megkísérelnénk igazítani a gyakorlatban reálisan elérhető tudatossági fokhoz, őszintén számolva a célok és eszközök közti mérlegelés lehetőségével, a jövő bizonytalanságával és egyes feladatok és preferenciák feltételekhez kötöttségével. A népgazdasági tervvel, szemben támasztott ismert három követelmény, hogy az — a párt gazdaságpolitikájának konkrét kifejezése, — az újratermelés egészét szabályozza, és — mozgósító erejű. Mindhárom tételben már eddig is lényeges változás, gazdagodás figyelhető meg. A gazdaságpolitika kifejezője A terv mint a gazdaságpolitika kifejezője gondolatához kapcsolódva, az MSZMP politikájában már több mint 25 éve alkalmazta azt a tételt, hogy az állami tervezés nemcsak az elfogadott gazdaságpolitika konkretizálása, hanem továbbfejlesztésének is hathatós eszköze. A tervezésnek viszonylag új, ám egyre fontosabb vonása az is, hogy a gazdaságpolitikát követve, a korábbinál több figyelmet fordít a gazdasági döntések társadalmi hatásaira. Minden KGST-ország törekszik a gazdasági terveknek gazdasági-társadalmi tervekké fejlesztésére. A legtöbb országban ez az életszínvonaltervezés kiszélesedéseként jelenik meg. A hazai távlati tervezés határozottan törekszik a fejlett szocialista társadalom alapvető társadalmi vonásainak tervezési körülményként való felfogására. Így került a távlati tervekbe a társadalmi osztályegyenlőség, a létbiztonság, a regionális politika, a szociálpolitika prioritásainak gazdasági vonatkozásokkal való összehangolása. A tervezési irodalom azonban elhanyagolja az állami tervezés (tervezők) és társadalom újszerű kapcsolatának tudatosítását, pedig enélkül nehéz lényeges változást elképzelni. Így például kimunkálásra vár, hogy a decentralizált döntések megsokasodása, az áru- és pénzviszonyok erősödése, a tömegszervezetek és érdekképviseleti szervek korábbitól minőségileg eltérő önállósága hogyan tükröződjék a tervezési folyamatban. Ez teszi ugyanis elengedhetetlenné a tervezés demokratizmusát (nem tévesztendő össze a szakszerűséggel, ami a szakemberek széles körű bevonását igényli), és így jelenik meg a tervezésben is az érdekegyeztetés kapcsolatának kérdése. Ez a folyamat új kérdéseket is felvet. Míg korábban logikusnak tűnt, hogy a tervezés a népgazdasági tervdokumentum elkészítésével azonos, addig ma ennél szélesebb is kell hogy legyen a tervezés hatóköre. Olyan funkciókat is el kell látni (valakinek, valahol és valahogyan), amelyek túlmennek az időszakokhoz kötött tervek készítésén, hiszen a gazdaságpolitikai döntések nem mindig a tervezési folyamatba ágyazottak, de tudatosságukat megköveteljük. A beágyazást tehát lehetőség szerint érdemes erőltetni, de látni kell, hogy a tervezési menetrendbe elsősorban a mennyiségi változásokat jelentő döntések tudnak beépülni. A nagy minőségi változásokkal kapcsolatos — és hatásukban ezért nehezen kvalifikálható, sőt kockázatos — gazdasági-társadalmi döntések nem illeszkednek a tervkészítési menetrendekbe. Erre jó példa a kollektivizálás vagy az 1968. évi reformról szóló döntések. A szűken értelmezett tervezés és a szélesebb értelemben vett gazdaságpolitikai döntés-előkészítés sikeresen élhetnek egymás mellett, ha a formalizált terv a döntések közül elsősorban a jövedelmek keletkezésének méretezésére, a jövedelmek elosztására, egyes akciók, programok méretezésére szorítkozik, a gazdaságpolitikai döntések pedig lehetőség szerint kapcsolódnak a tervezési mozgástérhez. Mindez nem változtat a népgazdasági terv fogalmán, nem igényli annak fogalmi feloldását. De talán ösztönzést ad arra, hogy az említett körülmények között a tervező szervezet, a döntési rendszer, a tervezési módszerek mai rendje hogyan értékelhető, milyen irányban fejleszthető. Véleményem szerint ma a tervezés intézményi rendszere elmaradott, a felvázolt követelményekhez képest egy korábbi szakasz állapotát tükrözi. Az újratermelés szabályozója Az a tétel, hogy a népgazdasági terv megszabja (szabályozza) az újratermelési folyamat egészét, a tervezésnek általános alaptétele, hiszen azt fejezi ki, hogy a terv koordinálja az újratermelési folyamat egyes elemeit, másfelől a cselekvés alapjául szolgáló pontos, nem pedig prognosis. A tervutasításos szabályozás körülményei közt eseteit úgy értelmezték, hogy a népgazdaság az Újratermelési folyamatot "tervutasítások útján szabályozza, és ezek felölelik az újratermelés minden tervezéstechnikailag megfogható elemét, tehát a részletes mikroökonómiai szabályozást is. A gazdasági reform, a terv és piac öszszekapcsolása nyomán az átfogó folyamatszabályozást elkülönítették a részletek szabályozásától, ez utóbbi jórészt a piac szabályozása alá került, ezeket tehát közvetett módon szabályozza a népgazdasági terv. Új vonás az is, hogy a terv nem a gazdasági egységek, hanem a gazdaságirányító szervek részére kötelező. Ettől csupán néhány eltérés van (egyes programelemek, kontingensek). A terv kiegészült a gazdasági szabályozók alkalmazásának irányelveivel. Ezzel deklarálja a célok és eszközök összehangoltságát, bár a gyakorlatban ez a fejezete nem vált különösen markánssá. A terv szabályozó szerepével kapcsolatban még jó néhány probléma vár megoldásra. Például eddig nem sikerült rendszerjelleggel feloldani azt az ellentmondást, hogy az újratermelési folyamatot nemcsak tervdöntések (azaz a tervben foglaltak), hanem a tervezési ciklusokhoz nem igazodó folyamatos döntések is erőteljesen befolyásolják. Ilyenek például a már említett stratégiai társadalomgazdasági döntések, amelyek sohasem tervkészítési „menetrendben” születnek. A folyamatos döntés másik típusa a vállalati cselekedetet befolyásoló végrehajtási típusú kormányzati döntés (jórészt operatív döntések). Elismerve ez utóbbiak eseti szükségességét, gyakori a vád, hogy ezek a tervutasítások maradványai. Ebben van némi igazság, de hiba lenne e jelenséget a tervszámítások rendszeréből levezetni. Az operatív döntések ritkán kapcsolódnak a tervezés rendelkezéseihez, sőt gyakran eltérnek az úgynevezett „számítási anyagoktól” is. Sok olyan példa van a vállalatok „befolyásolására”, amely nem kapcsolható a népgazdaság legfőbb prioritásának, például a fizetési egyensúlynak az érvényesítéséhez. Ezen ráhatásoknak sok esetben elkülönült és az általános érdekeltségi rendszerrel összhangban nem álló érdekek, köztük presztízsérdekek, személyi érdekek, rosszul értelmezett ágazati vagy területi érdekek lehetnekaz alapjai. A kulcskérdés — mint azt a gazdasági reform továbbfejlesztéséről készített újabb anyagok is tartalmazzák — a vállalatok hierarchikus irányításának megváltoztatása, aminek jórészt a tervvel éppen összhangban nem álló befolyások kiiktatását kell eredményeznie. A vállalatok helyzetének megváltoztatása a népgazdasági tervkészítés módszerét is érinteni fogja. Az új körülmények között — különösen, ha a vállalati szervezet további decentralizálásával is számolunk — végképp értelmét veszti a népgazdasági és vállalati tervezés kapcsolatának olyan felfogása, amely a vállalati tervszámításoktól és az erről folytatott konzultációktól várja a terv realitásának alátámasztását. A népgazdasági és a vállalati tervezés formai kapcsolata helyett kiépülhet a tervező szervek és a vállalati érdekképviseletek kapcsolata a tervezésben, amely egyfelől mindkét fél számára szakmai ismeretekkel szolgál, másfelől hatásosabban képes elősegíteni a vállalati szféra azonosulását, szolidaritását a gazdaságpolitikával, a tervdöntésekkel. Mozgósító erő A népgazdasági terv általános vonása , annak mozgósító jellege (ezt ne cseréljük össze a terv „feszítettségével”, amelyet nem érintek). E mozgósító jelleg abban jelenik meg, hogy a tervcélok és eszközök bemutatása reális perspektívát nyújt az állampolgároknak, emellett továbbra is tere van az egyes akciók végrehajtására való mozgósításnak, például a népgazdasági prioritások megvalósításához kapcsolódó pályázatoknak, a szakértők szélesebb körű bevonásának a tervezésbe, az érdekképviseletekkel folytatott tárgyalásoknak stb. Ez utóbbi formák kiépítése azért is szükséges mert sok fáradozás ellenére a szakértők és érdekképviseleti szervek bekapcsolása a tervezésbe esetenként formális vagy átmeneti maradt. A jóformán kizárólag hatósági és ágazatok szerint tagolt szervezetek tendenciaszerűen túlsúlyra juttatják a hivatali ágazati apparátusok szemléletmódját, illetve a jórészt csak ezekre támaszkodó tervezést. Az eddigiek alapján is érzékelhető az, hogy a tervezés szisztematikus megújítására van szükség ahhoz, hogy el tudja látni alapvető társadalmi-gazdasági feladatát. A megújításnak egy része a szorosan vett tervkészítési koordináció, a tervezés módszertani tökéletesítése, más része a terv, a tervezők és egyéb szervezetek tevékenységének tudatosabb összekapcsolása, valamint a terv- és egyéb döntések illeszkedésének javítása. Az országot ért kihívás bármennyire gazdasági indítású, de mégiscsak társadalmi kihívás, s a megoldottnak vélt egyes társadalmi kérdésekben is újabb problémák merülnek fel. A válaszoknak pedig az esetek nagy részében gazdasági és társadalmi válaszoknak kell lenniük. A koordináció A népgazdasági tervkészítés szélesebb hatóköre iránti igényemmel szemben persze lehet más vélemény is. A túlzottan részletes és merev tervezés hátrányai nyomán olyan vélemények is kialakultak, amelyek szerint a tervezés leépítésének irányában kell haladni, abból kiindulva, hogy a terv és piac egymást inkább kizáró, mint összekapcsoló kategóriák, és így a piaci hatások erősítése a tervezés, illetve a terv gyengítését kell hogy eredményezzék. Én nem ezt tekintem a tervezés perspektívájának. A terv nélküli szabad cselekvés ugyanis rendkívül sok súrlódással, veszteséggel jár. A tervezés alapgondolata a koordináció, tehát a különböző gazdaságpolitikai célok (célrendszer) mérlegelése és a célok megoldását biztosító eszközrendszernek a tervezési folyamatban történő öszszehangolása. Ez a helyes gondolatsor súlyos, és csak részben valós feltételezésekre épül: természetesnek veszi, hogy a tervezők, illetve a döntéshozók képesek egzaktan mérlegelni a célokat, ismerik a különböző eszközök (szabályozók stb.) hatását, továbbá a célok és eszközök kölcsönhatását. Ez a feltételezés az alapja annak a szintetizáló tervezői kötelezettségnek, hogy a terv koordinált legyen, és a lehető legjobban feleljen meg a gazdaságpolitika követelményeinek. A tapasztalat szerint azonban a döntéshozók nem képesek a célok optimális mérlegelésére, a tervezők pedig mind ez ideig nem tudtak olyan tervezési technikát kialakítani, amely a gazdaságpolitikai célok eltérő mérlegelésén alapuló tervvariánsokat hozna létre. Ebben azt is tekintetbe kell venni, hogy a hatalmi, védelmi, társadalmi, kulturális, gazdasági célok rendszerében a gazdaságpolitikai célok (például egyensúly, foglalkoztatás, árszínvonal stb.) a hierarchia alján foglalnak helyet, a tervcélok más célok tükröződései is. Érdekegyeztetés A tervezési folyamatban kidolgozott részvariánsokkal kapcsolatos legfőbb gond a nem gazdasági és gazdasági öszszefüggések megbízható megítélése. További gond, hogy a menet közbeni koncepcióvitákban rendszerint egy-egy részcélt rögzítenek, és ilyen módon a tervezés összefoglaló variánsai rendszerint nem az alternatívák, hanem a megvalósítási esélyek különbözőségének bemutatására képesek. A tervezési folyamaton kívül folyamatosan születő gazdasági-társadalmi döntések viszont a tervezőket azért hozzák nehéz helyzetbe, mert nem a tervezés zárt logikáját, hanem a tapasztalat logikáját követik: az életben felmerülő egyegy ellentmondást tűznek napirendre azért, hogy az adott vonatkozásban érzékelhető javulást érjen el. Eközben a más tényezőkre gyakorolt hatásokból legfeljebb néhányat tekintenek át, és kedvező esetben is csak az érhető el, hogy a döntés kevéssé legyen negatív hatással más célokra. (Például elképzelhetetlen az, hogy a közlekedés tárgyalásakor valaki azzal álljon elő, hogy az ide szánt összeg az oktatásban több hasznot hozna.) Mind a tervezési, mind a gazdaságpolitikai logika megvalósítása előnyökkel és hátrányokkal jár. Mindkét típusú döntés szükségszerű, egyik nem szoríthatja ki a másikat. Munkálkodni a lehető legjobb illesztésen lehet és kell. Ennek feltétele, hogy előkészítésük keresztülmenjen egy apparátus szűrőjén.. Ez az apparátus egyes döntéseket nyilván maga készít elő mások kidolgozását szakmai szervekre bízhatja. A koordináló szerv sajátos felelőssége az, hogy a lehető legszélesebben tárja fel a részdöntések kapcsolatát a társadalmi-gazdasági fejlődéssel. Tehát nem könyvelési koordinációról van szó, hanem lehetőség szerint be kell mutatni a több alternatívás döntések hatásait, a lehetséges ,,árukat” más célok rovására. Továbbmenve: a központi koordináció nem állhat meg az újratermelési mutatók koordinálásánál. Nem rekeszthető ki belőle az érdekviszonyok optimális koordinációja akkor sem, ha ez számszerű formális koordinációt ,,zavaró” tényezőként jelenik meg. Érdekegyeztetés nélkül’ nincs azonosulás és mozgósító erő. Dr. Hetényi István