Városépítés, 1974 (10. évfolyam, 1-6. szám)
1974 / 4. szám - JOGI ROVAT - Bakos László: Városok és községek bel-és külterületével kapcsolatos szabályozás időszerű kérdései
Városok és községek bel- és külterületével kapcsolatos szabályozás időszerű kérdései BAKOS LÁSZLÓ A bel- és külterület elhatárolásának szükségessége. A városok és községek, ha azokat a teljes területi kiterjedésükben szemléljük, elsősorban államigazgatási területi egységek. A városok és községek igazgatási területei együttesen, az ország területét — mintegy mozaikokként — maradéktalanul fedik. A város, község ugyanakkor a lakosságának települési területe, azonban a közelebbi vizsgálatnál kiderül, hogy irreális a városról, községről, mint egységes települési területről beszélni. A város, község igazgatási területe ugyanis két olyan részre tagozódik, amelyeknek a morfológiai jegyei egymástól alapvetően eltérnek. Az egyik részre jellemző követelményként kell megjelölnünk a kiépített és burkolattal ellátott utakat és járdákat, a közművesítettség bizonyos fokát, a köztisztaság szervezettségét, a beépítettség és laksűrűség magasabb arányszámait stb. A másik rész tekintetében ezek a követelmények mind a lehetőségeket, mind pedig az igényeket tekintve sokkal alacsonyabb szinten, vagy pedig egyáltalában nem merülnek fel. Helytelen megállapításokra jutnánk ezért, ha például a városi utak kiépítettségének helyzetét, a közművesítettség fokát úgy vizsgálnánk, hogy minden megkülönböztetés nélkül, egységes települési területként kezelnénk a város, község igazgatási területét. Szükséges tehát, hogy a városok és községek igazgatási területét ténylegesen két részre osszuk fel, éspedig egy olyanra, amelynek kifejezetten a lakosság letelepedésének szolgálata a célja, s egy másik olyanra, amelynél nem ez az elsődleges cél. Az igazgatási területnek elsőként említett részét kell belterületnek, a másodikként említett részét pedig külterületnek tekinteni. A belterületek, illetőleg a határvonalak megállapításával, módosításával, nyilvántartásával foglalkozó jogszabályozás rövid történeti áttekintése. A belterület ilyen elnevezése nem újkeletű, mert találkozhatunk vele már a városrendezésről és az építésügyről szóló, 1965-ig hatályban volt 1937. évi VI. törvényben. Fokozott jelentőséget a belterület és ennek a külterületről való elhatárolása az 1300/1949. (II. 12.) Korm. számú rendelettel nyert, amely kötelezte az akkor arra hivatott hatósági szerveket, hogy városuk, községük belterületnek minősülő részét 30 nap alatt ideiglenes jelleggel határozzák meg. A későbbi, azóta már szintén hatályukat vesztett jogszabályok amellett, hogy az 1300-as kormányrendelet alapján ideiglenes jelleggel megállapított belterületi határt végleges jellegűvé nyilvánították , szabályozták a belterületi határ módosításával kapcsolatos feltételeket, hatásköröket, eljárást, valamint e határvonalnak térképen való rögzítését is. Az 1960. évben az érintett főhatóságok együttműködésével sor került a belterületek értelmezésének egységesítésére, nevüknek és térképi helyüknek egyöntetű meghatározására. Ezt követően az Építésügyi Minisztérium közrendeletileg szabályozta a belterületi határoknak az építésügyi hatóságok által történő nyilvántartását. Az átfogó rendezésen alapult a Központi Statisztikai Hivatal által kiadott 1967. évi Helységnévtár. Az 5/1961. (III. 19.) ÉM számú rendelettel közzétett Országos Építésügyi Szabályzat (OÉSZ) város- és községrendezési előírásokat tartalmazó I. kötete a belterületi határ megállapítását és módosítását hangsúlyozottan az általános rendezési terv kidolgozásával és jóváhagyásával kapcsolta össze, továbbá eléggé részletes anyagi és eljárási jogi szabályokat adott, a térképi rögzítésre is kiterjedően. Az építésügyről szóló 1964. évi III. törvény — amely a külterületre a lakás- és üdülőépítés, továbbá a közintézmények létesítése vonatkozásában telekalakítási és építési tilalmat rendelt el —, valamint a törvény végrehajtásáról intézkedő 30/1964. (XII. 2.) Korm. számú rendelet nyomán megjelent, és a 2/1970. (I. 17.) ÉVM számú rendelettel hatályba léptetett OÉSZ I. kötet — a korábbi kötethez képest — mellőzte a belterület megállapítására és módosítására vonatkozó anyagi és eljárási jogi szabályozást. A belterületi határvonalaknak a földmérési alaptérképeken való feltüntetését pedig a földmérési és térképészeti tevékenységről szóló 12/1969. (III. 11.) Korm. számú rendelet és a végrehajtásáról intézkedő 6/1969. (III. 11.) MÉM számú rendelet biztosítják. A hatásköri bizonytalanságnak a 30/1964. (XII. 2.) Korm. számú rendelet módosítására kiadott 2/1973. (I. 26.) MT számú rendelet vetett véget, amikor úgy rendelkezett, hogy általános rendezési terv hiányában nagyközség és község belterületének határát — az általános rendezési terv jóváhagyására vonatkozó szabályok alkalmazásával — a községi tanács határozza meg. A rendeletből az is következik, hogy városok tekintetében a belterületi határvonal megállapítására vagy módosítására csakis az általános rendezési terv elfogadása és jóváhagyása kapcsán kerülhet sor. A belterület megállapításához, valamint a külterülethez fűződő egyes elvi és gyakorlati szempontok 1. Az általános rendezési tervművelet kidolgozása kapcsán a város, község igazgatási területét a jellemző rendeltetésnek megfelelő területfelhasználási kategóriákba kell sorolni. Ezek a következők : lakó-, üdülő-, intézmény-, ipar-, közlekedési, zöld-, mezőgazdasági, erdőgazdasági és egyéb rendeltetésű területek. A területfelhasználási kategóriák — a mezőgazdasági és az erdőgazdasági rendeltetésű terület kivételével — létesítmények elhelyezésére szolgálnak. A mezőgazdasági és erdőgazdasági rendeltetésű területeknek viszont csak a kifejezetten beépítésre kijelölt részén (majorhely stb.) lehet a mező- és erdőgazdasági üzemek számára szükséges épületeket és építményeket elhelyezni. A mezőgazdasági rendeltetésű területnek nagyüzemi művelésre nem alkalmas, kis parcellákra tagolt részén — az ún. zártkertben — az egyes földrészleteken a jogszabályi rendelkezések által megszabott keretek közt szabad a műveléshez szükséges épületeket és építményeket létesíteni. A létesítmények elhelyezésére szolgáló területfelhasználási kategóriák területét az általános város-, illetőleg községrendezési tervfajtákban általában összefüggően, vagyis területi egységbe — esetleg több ilyen egységben foglalva kell elhatárolni. Az így kialakult területi egység alkotja a város, község belterületét, míg az igazgatási területnek a belterületen kívül eső része a külterület. Nem kell belterületté nyilvánítani azonban — az egyéb rendeltetésű területeket, valamint — a bányaüzemek felszíni épületeinek és egyéb építményeinek, a nyomvonal jellegű közlekedési létesítmények és a kiszolgálásukhoz szükséges épületek és egyéb építmények, a közművek, a távközlés, a táv- és termékvezetékek létesítményeinek, a fegyveres testületek létesítményeinek és végül a véderők elhelyezésére szolgáló területeket, ha azok az összefüggően elhatárolt belterületen kívül helyezkednek el. 2. Abban az esetben, ha a város, község igazgatási területén több belterületi egység van, ezek közül a legfejlettebbet — amely önálló tanácsú községben, közös tanácsú községnél pedig a székhelyközségben egyúttal az igazgatás központja — az újabban megjelent 1973. évi Helységnévtár „központi belterület”-ként, míg a többi belterületi egységet „egyéb belterület”-ként tartja nyilván. A belterületi egységek ilyen „rangsorolásának” jelentősége van még a földrészletek helyrajzi számozása szempontjából, mert ezt a központi belterülettel kell kezdeni. Az OÉSZ I. kötet ezt a rangsorolást — mivel a belterületi egységekhez egyforma jogi-igazgatási következmények fűződnek — mellőzte. A Helységnévtár tanulmányozásánál szembetűnik, hogy a központi belterület neve — csekély kivételtől eltekintve (pl. Almásfüzitő és Orfű esetében) — megegyezik a város, község nevével, míg az egyéb belterületek mindegyikének saját külön neve van. A Helységnévtár e belterületi egységeknek a központi belterülettől való távolságát és — esetenként a központi belterületétől eltérő — postai irányítószámát is tartalmazza. 3. A bel- és külterület nagyságrendi arányára jellemző adat: belterületek összességükben az ország területének csak 6,6%-át teszik ki. Ettől az országos átlagtól éles eltérés Budapest esetében tapasztalható: itt a belterület az igazgatási területnek 66%-a. Az építésügyi hatóság jogköre természetesen egyformán kiterjed a bel- és a külterületre. Mivel azonban a belterület a létesítmények elhelyezésére szolgáló területfelhasználási kategóriákat tömöríti magában, az építésügyi hatósági ügyek túlsúlyban mégis a belterülettel kapcsolatban merülnek fel. 4. A Helyiségnévtár a belterületek mellett tartalmazza még a város, község külterületén meglevő lakotthelyek neveit és lakosságszámát, a jelentősebbeknél pedig feltünteti az ott található lakóházak és lakások számát, a települési jelleget, a központi belterülettől való távolságot és a postai irányító számot. Területi adatot e lakotthelyek tekintetében a Helységnévtár nem adhat, mert a külterületi lakotthelyek határát nem állapítja meg államigazgatási határozat úgy, mint a belterületekét. A külterületi lakotthelyek témánk szempontjából tulajdonképpen azért érdemelnek figyelmet, mert már korábban közülük egyeseket hatósági rendelkezéssel továbbfejlesztésre kijelöltek, s határukat a kijelölő határozatban a belterületéhez hasonlóan megállapították. Ezekre az ún. fejlesztendő külterületi településekre nem terjed ki a külterületre a törvény erejénél fogva fennálló telekalakítási és építési tilalom, hanem a belterülettel esnek egyenlő elbírálás alá. Emiatt az 1973. évi Helységnévtár — az 1967. évitől eltérően — e településeket a belterületi egységek közt szerepelteti. A belterületi határ megállapításával kapcsolatos anyagi és eljárási jogi szabályozás előkészítésének főbb szempontjai 1. A Tanácstörvényből és a már említett 2/1973. (I. 26.) MT számú rendeletből következik, hogy a belterületi határvonal megállapításának az általános rendezési terv elfogadása és jóváhagyása során a helyi tanács határozatával kell történnie, a fővárosi belterületi határvonal megállapításának pedig a főváros és környéke általános rendezési tervének jóváhagyását követően a Fővárosi Tanács Végrehajtó Bizottságának hatáskörébe kell tartoznia. Ha a nagyközségnek és községnek még nincs általános rendezési terve, úgy — mint már jeleztük — a belterület határvonalát az általános rendezési terv elfogadására és jóváhagyására vonatkozó szabályok alkalmazásával a községi tanács hivatott meghatározni. 2. Elejét kell venni annak, hogy a belterületi határt kicsinyes indokokból sűrűn módosítsák. Véleményünk szerint indokoltan akkor kerülhet sor a belterületi határvonal módosítására, ha azt a területfelhasználással és építéssel járó fejlesztési igények és célkitűzések feltétlenül szükségessé teszik. 3. A belterületi határvonal megállapításáról rendelkező határozatban mindig úgy kelljen szavakkal szabatosan körülírni a belterületi határvonalat, hogy annak alapján a térképi rögzítése egyértelműen végrehajtható legyen. 4. A belterületi határvonal megállapításánál törekedni kelljen a természetben található, állandósult — főként nyomvonal jellegű — adottságok, valamint a kialakított földrészletek határvonalaihoz való alkalmazkodásra. 5. Biztosítani szükséges, hogy a belterületi határvonalat megállapító, illetőleg módosító határozatról az érdekelt szervek tudomást szerezzenek, továbbá hogy az építésügyi igazgatás számára fontos adatokat a műszaki, valamint egyéb nyilvántartásokon keresztülvezessék. Az ezekkel kapcsolatos intézkedések megtételének az illetékes építésügyi hatóságok feladatát kell majd képeznie. 6. Ugyancsak az illetékes építésügyi hatóságoknak kelljen gondoskodniuk a belterületek nyilvántartásáról és az adataikban bekövetkezett változásoknak a nyilvántartásban történő folyamatos átvezetéséről, s végül a változásokra vonatkozó jelentéstételről. A felsorolt szempontokat és követelményeket az előkészületben levő miniszteri utasítás tervezetében kívánjuk majd érvényesíteni. 36